新版《城市规划编制办法》解析

　　新版《城市规划编制办法》（以下简称新《办法》）已由建设部于2005年12月31日颁布，并自2006年4月1日起施行。新《办法》颁布以来，业内立即展开了学习讨论，试图全面领会其精神，准确把握其要旨，但因为新《办法》的条文十分简明扼要，相关的条文解释尚未配套出台，因此，颇有“不得要领”之感。另外，这些年我国经济一直处于高速增长期，城市建设量大面广，规划编制风生水起，各种新思路、新观点相互激荡，各种矛盾和困惑交织重叠，规划似乎被推到漩涡之中，使规划师无所适从，有时甚至感叹自己越来越不会编制规划了。对新《办法》的期望，或许有几分“久旱盼甘霖”的心情，实指望它能对规划的编制起到拨云见雾、指点迷津的功效，未曾想参研之后少有醍醐灌顶、甘露沁心的喜悦。是新《办法》自身尚欠完善？还是因为信息不对称而导致理解和认识上的偏离？本文试图结合相关背景，对新《办法》作一概略解析，希望对理解和运用新《办法》有所启迪。

　　一、城市规划的角色定位

　　之所以首先提出这个问题，是因为它可能是开启理解之门的第一把钥匙。如果仅仅从工程技术的角度去发掘新《办法》的亮点，多半是徒劳的。新《办法》的着力点并非放在总结、提炼、升华城市规划编制的纯技术方法和内容，而是贯彻了角色转型的精神。
　　从1905年“城市规划”这个名词问世，到1909年英国首部《城市规划法》出台，城市规划学科和职业逐渐萌生、发展、壮大。时至今日，城市规划行业的具体业务和作用已经得到了社会公认，但城市规划行业自身仍然难以对该学科的定义达成一致①。原因可能有多个方面，但有一点应该认识到：城市规划是在特定的历史和社会经济背景下发展起来的，这种背景在很大程度上决定了城市规划提出问题的方式、解决问题的思路、预定的决策标准，乃至决策的程序和方式。正是由于外部背景的变化，使得城市规划面对的问题、预期的目标等各不相同，因此，城市规划的社会功能也处在动态变化之中。例如，我国的城市规划从“国民经济计划的延续和深化”到“各项建设的综合部署”再到“宏观调控的有效手段”，都意味着城市规划社会功能的转变②。新《办法》结合当前形势和城市规划发展趋势，在总则第三条开宗明义地对城市规划的角色定位做了表述――“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”。这一条可以作为理解新《办法》的基点。因为角色定位变了，作为城市规划运行系统中重要一环的编制工作也必然要与之相适应，包括编制组织、编制要求、编制内容等都要体现这种变化，这几部分也就构成了新《办法》的主体框架。
　　近年来，针对城市规划一系列政策、做法的剧烈变革，业内的认识不尽一致，见仁见智，这些认识的分歧可能源于对城市规划角色定位的理解不同，所以讨论起来各有所指。为了廓清认识，石楠曾经界分了城市规划的三个相关范畴（石楠，2005），并用三个圆圈来图示：A为核心圈，代表城市规划的行政职能范畴；B为中间圈，代表城市规划的决策影响范畴；C为外圈，代表城市规划的学科研究范畴（参见图示1）。三个范畴都言及规划，但所指明显有所不同。需要指出的是，新《办法》主要立足于核心圈A来修订，行政管理指向十分明显，就是编制的目的主要为了依法行政、依法管理的需要。了解这一点将对理解新《办法》大有裨益。

　　二、原《办法》的作用与不足

　　原《办法》（建设部令第14号）是1990年代初起草，并于1991年9月由建设部颁布实施的。15年来，它在促进城市规划编制工作的规范化、提高城市规划的科学性和严肃性、推动城市规划技术进步等方面发挥了重要作用。用历史的眼光来看，原《办法》具有较强的系统性和综合性，其编制内容比较完整，在很大程度上适应了我国城市发展建设的需要，也大体能满足城市规划实施管理的基本要求。其技术方法也比较成熟，并为国内专业技术队伍所熟知和掌握。正是在这个基础上，形成了一支具有较好空间规划素质和技能的队伍，也逐渐总结出一系列技术标准和规范。
　　但是，由于原《办法》是在经济体制转轨前制定的，因此，随着社会主义市场经济体制的确立和完善，原《办法》的不足就愈发显现出来了。在实践过程中，业内早已发现原《办法》的种种缺陷，并开展了相关研究和讨论。我们不难列举出种种诟病，但这些诟病的视角不尽相同，它们分属三个范畴。既然这次修订立足于政府行政职能范畴，对原《办法》问题的剖析自然也从这个角度出发。汪光焘部长认为：原《办法》的不足主要体现在“两个不适应”――一是不适应经济体制转轨的需要，二是不适应政府职能转变的需要。这是基于核心圈视角对原《办法》不足的高度概括。