新版《城市规划编制办法》解析

　　经济体制转轨对城市发展进而对城市规划、建设、管理的影响是根本性的。在传统的计划体制下，社会的一切资源完全为政府所控制，城市发展动力单一，利益冲突不明显。市场体制下，有三个因素对规划产生巨大影响：一是城市发展动力由政府扩展到企业、社会乃至个人，二是资源配置方式由政府完全控制转变为市场发挥基础性配置作用，三是利益格局出现多元化。这三个因素使得原《办法》很难适应社会主义市场经济运行的需要。
　　政府职能转变对规划的影响也非常大，过去政府就是经济发展的主体，规划着重要安排建设项目和用地；过去政府取代市场，资源配置由政府一锤定音，规划自然无需过多考虑市场经济运行规律；过去政府不够重视社会管理，社会规划内容难免会缺失；过去政府公共服务意识薄弱，规划对公共利益的关注和保障力度也就不够。随着政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面，原《办法》显然难以适应。
　　具体来说，原《办法》的不足体现在以下方面：
　　1、过度强调政府对资源的统一配置，没有考虑市场经济下市场对资源配置的基础性作用，对市场经济的运行规律缺乏了解，同时，对市场的缺陷也未给予充分重视。因此，原《办法》的“刚性”和“弹性”都不足，规划“控制”和“引导”的力度都不够。
　　2、在城乡关系上体现了较强的城乡二元结构特点，“城市中心主义”思想浓厚，无法保证城市规划在促进区域统筹和城乡统筹发展方面应当发挥的作用。
　　3、过于偏重对建设开发的指导作用，对人文和自然资源环境的保护强调不足，对社会公平和公众利益的关注不够。
　　4、体现了较强的工程技术特点，缺乏基本的公共政策理念。
　　5、在编制组织上强调的是单一政府行政部门的责任，缺少其它部门与公众参与的程序保障。
　　6、编制的目的性、指向性含糊，与行政管理脱节，事倍功半，颇有几分“屠龙术”的特征。

　　三、修订背景

　　1、日益完善的社会主义市场经济体制要求城市规划既要适应市场的变化，又要更好地发挥宏观调控的作用，即要求城市规划更好地处理“确定性”和“不确定性”二者的关系。
　　2、新一届中央政府强调用科学发展观统领全局，要求城市规划更加关注区域协调发展、城乡统筹建设、资源和生态环境的有效保护、能源和水资源以及土地资源的节约使用，促进社会、经济和环境的协调发展，建设节约型城市。
　　3、构建和谐社会目标的提出，要求城市规划更加关注社会公平和保障公众利益，注重协调不同利益主体之间的关系，合理安排与人民群众生活密切相关的公共服务、公益设施、住房建设和交通发展，坚持以人为本，方便群众生活，全面改善城市人居环境，维护社会稳定和公共安全。
　　4、近年来，中央政府越来越重视城市规划，相关的政策、文件陆续出台，要求规划编制办法作出积极回应。例如，国务院下发《关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号）；建设部等九部委联合下发《关于贯彻落实国发[2002]13号文件的通知》（建规 [2002]204号）；建设部下发《关于印发〔近期建设规划工作暂行办法〕、〔城市规划强制性内容暂行规定〕的通知》（建规[2002]218号）；建设部下发《关于抓紧组织开展近期建设规划制定工作的通知》（建规[2005]142号）；建设部下发《关于开展城乡规划效能监察的通知》（建规[2005]161号）；国务院办公厅转发建设部《关于加强城市总体规划工作意见的通知》（国发办[2006]12号）；《城市绿线管理办法》（建设部令112号）；《城市紫线管理办法》（建设部令119号）；《城市黄线管理办法》（建设部令144号）；《城市蓝线管理办法》（建设部令145号）。这些文件精神都必须通过新《办法》予以落实。
　　5、社会各界对规划的非议逐渐增多，也要求规划革弊鼎新。原计划等《城乡规划法》出台后，全面修订完善相关法规体系，但由于种种原因，该法未能如期出台。而社会各界针对经济社会发展中存在的突出问题，从不同的规划范畴出发，纷纷把矛头指向规划。例如：“过度”或“虚假”城市化问题；开发区、大学城、形象工程泛滥问题；圈地问题；随意修编规划、盲目扩大规模问题；拆迁上访问题；甚至于网吧危害少年健康成长问题也归因于城市规划。面对这些责难，规划有不胜重负之感，“只恐双溪蚱蜢舟,载不动许多愁 ”。实际上，这些问题与城市规划有一定关联，但又不是城市规划所能左右的。在经济生活中，城市规划部门并非人们想像中那样强势，在国家层面受制于其它部委，在地方层面受制于地方政府。很多情况下，城市规划部门是被“裹挟”着前行的，一旦出现问题，又往往被当作“替罪羊”来拷问。因此，如何摆脱这种窘境，也是规划自身必须反思的。