新版《城市规划编制办法》解析

　　四、修订过程

　　2002年国务院下发第13号文件后，建设部就开始启动了新《办法》修订的前期研究工作。城乡规划司委托中国城市规划设计研究院承担该任务，成立了起草组，首先通过问卷调查对原《办法》的施行情况进行总结、分析，并结合形势发展需要提出修订的思路。建设部领导高度重视这项工作，就城市规划编制工作的改革多次提出了明确的要求。起草组在长达两年的时间里，几易其稿，于2004年一季度完成了第一个讨论稿。2004年四季度城乡规划司组织起草组对初稿进行了进一步修改和完善，并报送部领导审阅，同时发往各省、自治区建设厅、直辖市规划局征求意见。之后，城乡规划司根据建设部领导多次具体指示和各地反馈的意见，对征求意见稿做了多次修改完善，形成最终的编制办法。
　　
　　五、修订思路

　　修订思路取决于对城市规划的角色定位，也直接决定新《办法》的主体框架。前期调查表明，上下之间、各地区之间对规划的认识分歧较大，难以统一。起草组最早的思路是试图结合中央和地方的事权划分，将规划按其属性分为两种类别：一种立足于中央政府的意图、确保国家安全和利益、界定中央政府对地方发展事务的干预力度和边界，上下认同后即具有约束作用，带有“契约”性质，这部分内容带有“政策性”和“刚性”色彩；另一种是立足于地方政府的发展意愿，在给定的约束条件下允许地方政府有一定的应对市场变化的自主权，这部分内容带有“技术性”和“弹性”色彩，对中央政府来说偏重指引、激励而非强制。这个思路没有被采纳，原因可能是不符合国情。从国际看，规划体系跟政治体系密切相关，中央集权体制国家，规划权力“偏上”，形成自上而下紧密制约的规划体系，包括机构、编制、管理、实施机制都较强，如日本、法国。而分权体制国家，规划权力往往下放。例如美国，联邦政府对地方事务的管理权限小，规划权力下放到各州，州政府又下放到各级自制机构，联邦政府主要通过基金的分配、引导来实现某些政策意图（杨保军、胡天新，2006）。显然，新《办法》的修订思路必须符合国情，必须适应当前的形势。经过几轮讨论，确定了“六个转变”的基本思路：
　　1、实现城市规划编制组织方式的转变。“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”的组织原则，是北京总体规划的经验总结。将这一经验写入新《办法》，意味着规划编制要从行政手段为主转向政府依法行事、社会广泛监督、公众积极参与，目的是要建立科学、民主的规划编制程序保障。北京的经验应该更广泛地推广，在北京总体规划编制过程中，形成了“三三四”的工作机制：三家编制单位参与；三级例会制度（市委、市政府专题会议8次，重要工作协调会议6次，日常工作协调推进会议每周5次以上）；四种参与方式（中央有关部门参与14次，39个市相关部门和19个区县参与，中方专家200人次和外方专家100次参与，公众参与意见近千条）。通过这种方式，规划的综合协调作用得到加强，地位得到巩固。规划获国务院批准后，北京市政府要求一切工作（包括各部门的专业规划）就得围绕实施总体规划来进行，规委被政府视为理所当然的综合部门，经常召集其它部门协调解决问题。
　　2、实现规划调控和管理范围的转变。过去受城乡二元结构影响，规划重点聚焦于城市，“城”与“乡”的“主”“从”关系十分突出。在规划编制内容上的体现是中心城内容齐全、设施与功能安排完备，而外围欠缺甚至空白，不少图纸将中心城外围视为无物。在规划管理上的体现是将管理局限在规划区范围，有的甚至局限在规划建设用地范围，使外围开发建设混乱无序。新《办法》要转向突出强调区域统筹和全市域的城乡统筹发展理念。正如汪部长所言，城市的市长是全市的市长，并不是中心城的市长，城市总体规划也是全市的规划，并不单是中心城的规划。
　　3、实现规划思维方式的转变。过去的思维方式基本上是“先图后底”，先根据发展愿望制定目标，然后有条件要上、没有条件创造条件也要上，没地找地，没水调水，没电搞电，没钱借钱，资源环境条件是作为“临终关怀”来对待的。新《办法》要求“先底后图”，即预先分析研究当地的资源环境、经济、社会、历史、文化等支撑条件，据此寻求与之相适应的发展方向、目标和对策，换言之，发展要跟资源环境相协调，而不是让资源环境去适应既定的发展目标。例如，某市具有较好的发展机遇，但遭遇土地、水资源发展瓶颈，资金、人才倒是不太欠缺，希望国家帮助解决这两个瓶颈，比如通过行政区划调整获得一些土地，通过区域水资源调配获得足够水源，以支持经济的继续增长。但得到的答复是，应该根据这些约束条件制定新的发展目标，转变增长方式，提高增长质量，而不是去延续以往的路子。