新版《城市规划编制办法》解析

　　（2）明确了城市规划编制工作必须遵循的若干基本原则。
　　2、关于“第二章 城市规划编制组织”
　　（1）强调了规划编制工作前期研究的必要性。
　　（2）规定了城市规划修编或调整的程序。
　　（3）具体规定了“专家领衔、部门合作、公众参与”应该在什么阶段、什么内容上落实，从程序上、制度上保证了城市规划的科学性。
　　3、关于“第三章 城市规划编制要求”
　　（1）城市规划编制要确定有关的强制性内容。从加强城市规划的宏观调控作用，提高城市规划的严肃性，严格依法行政的角度出发，提出了城市规划必须将涉及资源、环境、公共安全、公共利益等方面的内容确定为强制性内容，这是原《办法》所没有的。
　　（2）不同层次的城市规划编制都必须依据上位的法定规划。从明晰事权，加强规划实施监督管理的角度出发，明确规定了不同层次的规划编制都必须依据上位的法定规划来进行。原《办法》对依据上位规划的概念界定不是很清晰，这就造成有些城市编制控制性详细规划可以与该市的总体规划没有任何关系；或编制总体规划与省域城镇体系规划没有关系等。按照新《办法》，这种做法是不允许的。
　　（3）规定了国家历史文化名城必须编制专项保护规划。
　　（4）提出对编制成果和编制单位的原则要求。原《办法》对编制成果提出了一些要求，但对编制单位没有提出相关要求。新《办法》规定“城市规划编制单位应当严格依据法律、法规的规定编制城市规划，提交的规划成果应当符合本办法和国家有关标准”，这意味着“依法规划”不仅是针对政府，也是针对规划编制单位的要求，同时这也是编制单位的社会责任。
　　4、关于“第四章 城市规划编制内容”
　　（1）城市总体规划：
　　① 强调了总体规划纲要的地位和重要性。
　　② 强调了市域城镇体系规划。过去在城市总体规划编制过程中，市域城镇体系规划的内容和方法基本上是沿袭省域城镇体系规划“三结构、一网络”的模式。由于城市规划的角色定位发生变化，由城市规划走向城乡规划虽然是一字之差，内涵却是根本性改变。由于《城乡规划法》尚未出台，故新《办法》在这个问题上也没有完全到位，走的是折衷路线，即强调市域城镇体系规划编制的关键内容是要加强市域发展条件的分析，在区域分析研究的基础上，科学地制定城市发展的相关目标和对策。需要特别指出的是，区域研究中必须树立三个新观念：一是区域资源的扩展观念，要从有形物质资源（矿产、土地、水等）扩展到非物质形态的资源（如技术、人力资本、制度、文化、社会资本等）；二是区域视野的扩大，全球化时代需要建立起内外结合的经济运转系统，绝对不能就区域论区域；三是发展观的升华，要真正树立起科学发展观，不能将发展等同于增长，一提发展就想到上项目、铺摊子。新《办法》还要求制定市域城镇协调发展战略，研究市域内城镇与村庄的发展与调控，协调市域交通设施和其他重大基础设施的共建、共享，协调资源开发与利用、生态环境保护、自然和历史文化遗产保护等相关内容。并增加了整体的空间管制内容，包括划定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区等。
　　初稿中曾考虑与《城乡规划法》并轨，将市域城镇体系规划分为两个层次：一是带县（市）的市，主要侧重市域协调规划，在全市域层面依据省域城镇体系规划协调与周边市域的关系并落实相关强制性内容，在本市域内部则协调各市（区、县）的关系；二是不带县的市和县域，主要侧重城乡统筹规划，作为规划全覆盖的一个基本单元。对中心城市来说，这个全覆盖的范围在市区。这个设想没有被采纳，据说浙江、江苏已经在开展县（市）域规划的试点工作，其思路不谋而合④。
　　③中心城区总体规划内容突出了为城市核心地区健康发展确定科学的空间布局和空间管制措施，特别是从行政管理的角度来制定编制内容，而不是偏重于学术上和纯技术上的探讨。编制办法作为一个部门规章，首先要考虑如何依法行政，如何实施有效管理。因此，其修订内容的设定与侧重，都是围绕管理展开。
　　④明确了各类专项规划与城市总体规划的关系。新《办法》专门增设这款要求。因为在实践中大家普遍感到，城市总体规划在涉及一些专项规划问题时，只能提出原则要求，难以做过深过细的工作，需要借助于专项规划才能达成。所以，这次修订就城市总体规划与专项规划留了一个接口，主要强调两点：第一，城市总体规划必须要规定专项规划的原则要求；第二，各类专项规划必须依据总体规划。