城市规划中的农民参与——以佛山市顺德区逢沙片区为例

摘　要：通过对佛山市顺德区逢沙片区的村集体组织领导和农民对于返还用地的使用意愿进行实地调研，比较分析了两者的不同意愿，对各种土地开发模式进行了可行性讨论。同时，对固化用地安置模式进行了探索，提出了农民参与城市规划的多种可能，以使农民真正成为城市化过程中的主体，更好地融入到城市生活中，避免在过去的城市化进程中出现的一些弊端。
关键字：城市规划；农民参与；顺德；安置模式

　　1 引言

　　本研究介入了一个城市规划中的公众参与问题，同时特别针对弱势群体农民展开分析，探讨在城市化进程中失地农民究竟扮演了一个什么角色？本研究以中国珠江三角洲经济迅速发展的城市化地区—广东省佛山市顺德区的失地农民为对象，在对相关理论研究的基础上，探索分析了城市规划中的农民参与问题。

　　目前，我国城市化进程急剧加快，在现有的农村土地产权制度安排下,城市化必然伴随相应的征地活动,并造成大量的农民被迫失去土地。在以往城市化进程中解决农业土地置换经常出现种种弊端：一是有些地方的政府一次性将返还用地收购，使得农民“暴富式破产”；二是农民获得返还用地后大盖“小炮楼”，成为所谓的“城中村”，难以被认同为城市机体的一部分。因而在城市化进程中如何加强公众参与，特别是城市规划中的农民参与，如何安置失地农民是十分深刻的社会问题，这一选题也体现了景观社会学课程开设的初衷和意义。

　　本研究尝试将社会学视角和研究方法引入到城市规划领域，着重研究农民参与城市化的可能性和方法：一是在充分考虑农民的使用意愿的前提下，探索不同的安置模式，以使农民真正成为城市化过程的主体；二是如何使农民的土地积极地参与到城市化进程中，采取行之有效的开发运营模式，形成多样化的城市空间，使农民能够享受土地带来的长期收益。

　　2 背景—公众参与理论研究

　　公众参与就是在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策，它强调公众（市民）对城市规划编制管理过程的参与（陈易，2002）。自20世纪60年代中期开始，公众参与作为城市规划的一项重要制度在美国、加拿大、德国、英国、法国等国建立，并以立法的形式予以确立和保障（胡云，2005；陈志诚等，2003）。

　　通过近50年的发展，西方国家在城市规划公众参与的理论研究与实践两方面都已经越来越完善和成熟。戴维杜夫(Davidoff)和雷诺(Reiner)于1962年发表的《规划的选择理论》中，从多元主义出发建构了城市规划中公众参与的理论基础。其后，戴维杜夫在此理论的基础上建立起了“倡导性规划”（梁鹤年，1999）。

　　而1969年谢利•阿恩斯坦(Sherry Arnstein)发表的《市民参与的梯子（A Ladder of Citizen Participation）》一文被认为是公众参与的指标性文献（胡云，2005）。她把公众参与规划的程度比作一把梯子上不同的横档，归纳为三类，8种形式（即8个横档）。首先，梯子底部是“不是参与的参与”，包括两级：最低的一级是“操纵”（Manipulation），即邀请活跃的市民代言人做无实权的顾问，或把同路人安排到市民代表的团体去；上面的一级是“治疗”（Therapy），即不求改善导致市民不满的各种社会与经济因素而求改变市民对政府的反应。其次，梯子中段是“象征性的参与”，包括三级：先是“通知”(Information)，即向市民报告既成事实；再上是“咨询”(Consultation)，即民意调查、公共聆听等；更上是“安抚”(Placation)，即设市民委员会。最后，梯子最上部是“有实权的参与”.包括三级：先是“伙伴”（Partnership），即市民与市政府分享权力和职责；再上是“代理权”（Delegated Power），即市民可代政府行使批准权；更上是“市民控制”（Citizen Control），即市民直接管理规划和批准。（梁鹤年，1999；李小敏，2005）。