从市民追讨“景观权”说起

 

　　我国保护私有财产的意识正越来越强烈，维权意识得以强化；居民的闲暇时间增多，对于公共环境使用也日渐频繁，重视程度空前增加；社会日趋老龄化，老龄人群对环境更具敏感性，也有时间和精力来争取和维护环境美；国家法制日渐完善诸如行政诉讼法、行政许可法等的
出台，使此类案例逐渐具备清晰的法律途径；公众环保意识的兴起；专业规范的透明化和信息的公开程度日渐扩大，公众掌握了一定的专业信息；网络、媒体的扩散以及案例援引的示范效应逐渐扩大等，这种种因素都可能成为现阶段景观环境诉讼增多的原因。

　　按照我国现行相关法律，目前受理的案例主要基于民法通则的相邻权的相关规定，即民法通则第八十三条：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”对非直接相邻“景观权”，特别是因公共景观影响的公益诉讼，目前我国还没有相关法律规定。目前判决依据除相邻权外，大部分的是针对规划局审批程序（规划变更的依据是否合法、是否经过某程序如环境影响评价等）或者其他明确的影响如对文物保护的影响等。但正是民众的维权意识和司法实践，促进了社会制度的完善并将直接导致新法规的出台，诸如审议和筹划中的物权法等。

　　不论是出于私利还是公益，公众景观环境维权意识的增强，其实对于我国的城市景观建设和管理来说绝对是好事。这充分说明了我国城市公众对于景观环境的重视，同时对于行政主管部 门在与景观相关的规划管理方面也提出了更高的要求。从这些案例分析，几乎所有的被告都是规划行政主管部门，因为开发商或者建设方只要持有并按照“两证一书”就是合法建设行为。“开发商难告？就告规划局！”，这是《南方周末》2003年11月27日一篇关于武汉鹦鹉花园154户业主景观维权的标题，显示出了现阶段管理部门某种程度的尴尬。而判例规划局败诉的原因，则都是程序合法性方面。这就是必须严格执法并经受住公众的监督及历史的见证。

　　关于公共视觉景观权力的维护，在欧美诸国都有相应的法定规划控制措施。伦敦自1970年开始陆续实行法定战略性眺望景观保护，通过景观视廊、广角眺望景观协调区、背景协议区等分别控制手段，确保市民在城市内远距离欣赏美景的眺望权。在巴黎，始于1977年的几乎覆盖全城纺锤体景观控制规划，保护了重要的景点、视点和视廊等。通过这些严格的限制措施，最大限度地维护了公众享受城市美景的权利。我国自1990年开始实行城市设计引导控制规划，但由于法定性不强，仅限于指导性方针，加上目前快速的城市建设，在公共景观控制方面往往显得缺乏有效的控制，呼唤法定景观控制措施的尽快出台。

　　需要说明一下，本文所举媒体报道的追讨“景观权”案例往往是民众胜诉，但在司法实践中这仅仅是少数，大部分是规划部门胜诉，然而更多的是缺乏依据没有被受理。这其实也说明了一个问题，就是我们的规划行政主管部门在保证行政合法性的同时，能不能在合理性方面再多考虑一些，减少一些由此引发的社会纠纷？

[作者简介]
刘悦来　同济大学建筑与城市规划学院风景科学与旅游系博士生
胡　玎，男，1973年出生，在职博士生，讲师，注册城市规划师，同济大学建筑与城市规划学院风景科学与旅游系系主任助理。