改进中国自然文化遗产资源管理的四项战略
作者：杨 锐 来源：《中国园林》2003年第10期 时间：2007-12-22 点击： 进入论坛讨论摘 要：阐述了改进中国自然文化遗产资源管理的4项战略：科学为本，全面创新；上下启动，多方参与；三分结合，集散有序；一区一法，界权统一。每一项战略的阐述包括三层次：是什么－战略的含义，为什么－实施战略的原因，怎么做－关键点和注意事项。
关键字：风景园林；；自然文化遗产；；管理；；风景名胜区；；自然保护区
中国自然文化遗产资源，如风景名胜区、自然保护区等覆盖约135万km2的国土面积，占总数的14%以上。它们是国家可持续发展的重要物质基础，是中华大地王冠上的明珠，是中华文明的历史见证，是我们从祖先手中继承下来，还要真实完整地传承给子孙万代的“不可替代”的国家财产。但在社会经济转型期，这些珍贵资源却面临众多威胁和挑战，处在被损害和蚕食的边缘。出现这种情况的最根本原因，是中国的自然文化遗产管理不到位，体现在7个方面：认识不到位、立法不到位、体制不到位、技术不到位、规划不到位、能力不到位和环境不到位。笔者根据多年的实践探索和理论研究，针对以上7个方面的问题，提出以下4项战略：科学为本，全面创新；上下启动，多方参与；三分结合，集散有序；一区一法，界权统一。希望有助于改进中国自然文化遗产资源管理现状。
为什么要实施“上下启动，多方参与”的战略？
第一，根据系统论的观点，在系统要素不变的情况下，系统的结构决定系统的功能，也就是说系统结构对功能的影响是质的、第一位的，要素对功能的影响是量的、第二位的。因此，要从根本上改变中国自然文化遗产的管理状况，在越高的层次上调整结构，越容易取得根本性的成效。因此，在条件允许的情况下，应该尽快开展中央政府层次的结构调整工作，在中央一级整合自然保护区、风景名胜区等的管理机制，这是最根本的战略，也会是最有效的战略。另一方面，根据控制论的观点，反馈是非常重要的。只有受控者，也就是说基层保护单位，对管理的方式、方法、技术标准等不断提出反馈意见，“体系”才可能不断调节，以起到控制作用，从而使对“体系”的管理更加优化。这种反馈越多、质量越高，对“体系”的有效管理才更有可能实现。这种情况提醒我们，来自基层的改革创新经验是十分宝贵的，完善仅靠自上而下地调整结构是不够的，自下而上地积累经验和反馈经验，也是十分必要的。但无论如何，基层的改革是第二位的，其影响效果也是有限的、局部的、非本质的（对整个系统来讲）。
第二，从国际经验来看，国家公园和保护区体系较为成熟的一些国家，在资源管理结构方面都进行过类似的机构重组工作。（图4－1 美国国家公园体系家族树）是1972年的美国国家公园体系家族树，也就是黄石国家公园建立100年后的国家公园体系结构。从这个图上可以看出，美国国家公园体系最初有7个根系：
①国家纪念物系列（National Memorial Line），1776年开始;
②国家军事公园系列（National Military Park Line）, 1781年开始;
③国家首都公园系列（National Capital Parks Line），1790年开始;
④国家矿泉系列（Mineral Springs Line）, 1832年开始;
⑤国家墓地系列（National Cemetery Line）, 1867年开始;
⑥国家公园系列（National Park Line）, 1872年开始;
⑦国家纪念地系列（National Monument Line）, 1906年开始。
1916年以前，这些系列分别隶属不同的联邦管理部门，包括战争部（War Department）、农垦局等等。1916进行了第一次机构改组，成立了内政部国家公园局，主管国家公园系列和部分国家纪念物系列，同时接管了由内政部负责的20处国家纪念地。1933年又进行了第二次机构重组，这一年富兰克林·罗斯福总统签署法令，将战争部、农业部林业局等所属的国家公园和纪念地，以及国家首都公园等96处保护性用地划归国家公园局管理，极大增强了国家公园体系的规模，尤其是国家公园局在美国东部的势力范围。以后还进行过一些小的机构调整工作。这两次大的调整基本理顺了美国国家公园体系发展初期的问题与矛盾，确定了国家公园由美国联邦政府掌控的基本体制，为美国国家公园体系的健康顺利发展奠定了基础。从美国国家公园发展历史的两次重大变革中，我们可以看出它们都是基于加强对国家公园这一国家珍贵遗产的保护为出发点的，虽然在变革中损害了一部分部门利益和地方利益，但为了全体美国人民和他们子孙后代的利益，当时的美国政府还是义无反顾、排除阻力地实施了这些变革。澳大利亚和新西兰等国家也进行了类似的机构重组工作，将保护管理职能进行整合，是它们进行机构重组的基本思路。
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