也谈城市规划的性质
作者： 来源： 时间：2008-02-28 点击： 上传：paya从《中外房地产导报》（17/2003）上看到了一篇由孙祖权、廖永生合写的题为《论城市规划方案的性质》的文章，深感这篇文章（以下简称《孙廖文》）的两个主要观点：认为“城市规划方案具有可诉性”和“城市规划方案不具备科学性”，很值得进一步研究、讨论。对此，本文拟从三个方面略抒管见，兼与孙、廖两位作者商榷。
一、何谓城市规划和城市规划的性质
从事城市建设工作的人都清楚：城市规划是政府规范城市发展、建设的正式文件。而“城市规划方案”只是城市规划编制过程中供讨论抉择的一种必要的“半成品”，亦即建设部颁布的《城市规划编制办法》第九条规定“编制城市规划应当进行多方案比较”所谓之方案；经优选修订后成为城市规划的组成部分，“方案”即不复存在。《孙廖文》所论述的对象，名为“城市规划方案”，而实际“标的”则是城市规划，这从通篇文义上一看自明。至于该文所谓的“作为方案的城市规划”，这一概念与事实不符，是不能成立的。
论述一种事物的性质，大体有两种情况和含义：一是事物的固有性质，即一种事物区别于其他事物的根本属性；二是实物的附加性质，即对一种事物进行分析、评价时归纳出该事物所具有的（其他事物也可能具有的）一般属性。《孙廖文》所论述的城市规划的性质，诸如“可诉性”、“科学性”、“社会性”、“刚性”、“弹性”、“现实性”、“超前性”等等，显然都属于第二种情况。而对于城市规划固有的根本属性，该文竟遗憾地未予论及。研究、确认城市规划固有的根本属性，是研究城市规划性质的首要任务。如果对其固有的根本属性尚不能确认或缺乏正确理解，则对再多的一般属性的研究、论述，都将失去坚实的基础和准确的标尺，难免产生偏颇。
城市规划的固有的根本属性，可作如下表述：城市规划是政府依法制定的规范城市发展、建设的法规性文件，是一个城市在一定时期内经济和社会发展、资源的保护利用、各项建设的时序和空间布局的综合部署，是城市发展、建设和管理的基本依据。这一表述亦可作为城市规划的定义，而城市规划固有的根本属性即寓于这一定义之中。
城市规划（包括文本、图表及附件）均经城市政府依照法律的要求进行编制，并经具有法定审批权的国家机关依照法律规定的原则和程序进行审批。一经批准公布，该城市规划即属于法律范畴，城市政府和全体市民都必需遵照执行。所以从整体上看，城市规划具有法律规定的强制性，亦可称之为“刚性”。城市规划的个别局部也有一些非强制性内容，如对城市绿地的植被品种一般不做规定，种植何种花草树木，留给城市有关部门因地制宜自行选定。这种做法亦可称之为“弹性”，但这种“弹性”内容是微乎其微的，并且只能在同一性质事物间作出选择，而不能作性质相异或相反的调整（如不能在规定的绿地中进行其他建设）。所以，所谓“城市规划方案的刚性和弹性”，不是像《孙廖文》所论断的“没有孰重孰轻、孰主孰次之分”，而是重、轻、主、次之分十分明显。《孙廖文》把“功能定位和发展目标”的调整归属于城市规划的“弹性”内容，也是不确切、不恰当的。因为这些内容恰恰属于《城市规划法》第十九条及其“修订送审稿”第二十一条所规定的“强制性内容”。它们的调整属于“重大变更”，由城市政府依法提出的修定案，并“须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批准机关审批”。
至于《孙廖文》所论城市规划的“现实性和超前性”问题，原可仁者见仁、智者见智，本文就不做赘述了。
二、城市规划是否具有可诉性
城市规划是国家机关依法制定的法规性文件，自然不具有可诉性，也从来没有“作为诉讼对象”的历史。《孙廖文》认为“城市规划方案具有可诉性”，理由是“政府制定城市规划方案的行为是具体行政行为”。两位作者在论证自己的这一观点中，曾引用1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第一条的规定：“'具体行政行为'是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律规定授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”
有趣的是，我们从上条《意见》当中根本没有看到关于城市规划的任何字句。查阅《中华人民共和国行政诉讼法》，在第十一条共计八款所规定的可由人民法院受理诉讼的八种“具体行政行为”当中，也没有任何关于城市规划的字句或含义。其实，这是必然的。因为我们从《中华人民共和国城市规划法》以及《城市规划编制办法》中可以清楚地了解到，城市规划的制定，根本不是作为行政机关的城市政府及其所属部门或人员“在行政管理活动中行使行政职权……的单方行为”，而是包括城市和其以上各级人大和政府、有关专家和专业技术人员、以及以各种方式参与的市民等合力完成国家法律赋予的任务和使命的“多方行为”。其成果即法律认定的部署和规范一个城市发展建设的法规性文件——城市规划。当然不可能具有什么“可诉性”。所以《孙廖文》自己也说，“具体行政行为……的定义，不适宜直接判断制定城市规划方案的行为是具体行政行为”。但不知为什么，孙廖两位却“仍倾向于把制定城市规划方案的行为定义成具体行政行为”，并试图从对“评细规划”、“法定图则”的分析中寻求论据，举出了他们收集到的“两个城市规划方案作为行政诉讼对象的案例作为佐证”。
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